囤房稅還是空屋稅？政府打炒房措施，哪個才有效？

房價過高、居住不正義、年輕人買不起房，一直是台灣社會的重大熱門問題之一。每當房價議題端上檯面，總是討論地沸沸揚揚，許多政治人物、專家學者紛紛獻策，其中「囤房稅」與「空屋稅」，是近年來最常被提到的兩種打房措施，究竟囤房稅是否可行、空屋稅是否更有效？本文在此略為整理討論，以供讀者參考。

一、政府為什麼要打炒房？台灣房地產市場現況如何？

1.房價所得比與房貸負擔率

根據內政部不動產資訊平台最新統計，2021年全國房價所得比（又稱購屋痛苦指數）為9.69倍，房貸負擔率為39.62%。其中，房價最貴的台北市，上述兩項數據分別為16.17倍、66.12%。這樣的數字到底是高還是低？

• 房價所得比＝中位數住宅價格÷中位數家戶可支配所得。代表平均需要不吃不喝多久時間，才買得起一間房子。
• 房貸負擔率＝中位數住宅價格貸款月攤還額÷中位數月家戶可支配所得。數字愈大、代表負擔能力愈低。

對於房價所得比，美國公共政策顧問機構Demographia認為5.1倍以上為嚴重不可負擔，世界銀行則認為3-6倍為合理負擔範圍，而台灣在6倍以下的只有嘉義縣市、基隆、屏東四縣市而已。至於房貸負擔率，內政部的標準是30%以下是合理負擔，50%以上是負擔能力過低，全國也僅有雲林、嘉義縣市、屏東、基隆、新竹市在30%以下。

若與國際相比，又是如何呢？根據全球資料庫網站Numbeo.com的最新統計，台北市在全球482個城市中，房價所得比是第12名，房貸負擔率則是第53名，都算名列前茅。由此觀之，台灣確實有房價過高的問題。

2.租金指數

房子買不起，那用租的呢？台灣租金也是節節攀升的。同樣是根據內政部不動產資訊平台統計，國內租金指數在2011到2021年間，指數上漲了8.41，即便出現了新冠肺炎的疫情，也阻止不了租金水準漲破歷史新高。

房價飆漲，有人認為是投資客囤房炒作的關係，因此有了課徵囤房稅的呼聲。房租攀升，也有人認為是空屋率太高、租屋市場供給不足的結果，是以也有了課徵空屋稅的主張。那麼國內囤房、空屋的情況，又是如何呢？是否嚴重到影響房地產市場的正常發展？

二、什麼是囤房稅？台灣囤房的情況嚴重嗎？

「囤房稅」源自於財政部2015年推出的《房屋稅條例》修法，財政部將住家用房屋區分為：「自住」與「非自住」，並針對後者課徵較高稅額的房屋稅，俗稱為囤房稅，目的是希望可以藉此減少房地產集中在少數人手中的情況。

另根據「住家用房屋供自住及公益出租人出租使用認定標準」，需符合以下條件才能認定為自住用住宅：

1. 房屋無出租使用。
2. 供本人、配偶或直系親屬居住使用。
3. 本人、配偶及未成年子女全國合計三戶以內之房屋。

也就是說，如果房屋非自住者、或在全台持有三戶以上之房屋，那麼第四戶起，即被歸類為非自住使用房屋，也就是所謂的「囤房」。

1.國內囤房情形

根據財政部最新(2021)的「全國非自住住家用房屋稅籍歸戶統計」資料，非自住房屋者較去年同期增加逾2萬人，自2015年囤房稅上路時的33萬6,264人，至今已來到50萬2,265人。其中，持有一至二戶的人數為成長最多，持有三戶以上的人數則逐年下降。

2.國內「囤房稅」實施情形

由於我國房屋稅是屬於地方稅，因此稅率的高低，端看各地方政府所施行的《房屋稅徵收自治條例》：

• 臺北市：採累進稅制，兩戶以下非自住房屋稅率2.4%、三戶以上非自住房屋稅率3.6%。
• 桃園市：採差別稅制，五戶以下非自住房屋稅率2.4%、六戶以上非自住房屋稅率3.6%。
• 新竹縣：採差別稅制，五戶以下非自住房屋稅率2.4%、六戶以上非自住房屋稅率3.6%。
• 新竹市：採差別稅制，五戶以下非自住房屋稅率2.4%、六戶以上非自住房屋稅率3.6%。
• 台中市：採差別稅制，四戶以下非自住房屋稅率2.4%、五戶以上非自住房屋稅率3.6%。
• 台南市：採差別稅制，一戶以下非自住房屋稅率1.5%、二戶至三戶非自住房屋稅率1.8%、四戶至五戶非自住房屋稅率2.4%、六戶以上非自住房屋稅率3.6%。
• 高雄市：採差別稅制，三戶以下非自住房屋稅率2.4%、四戶以上非自住房屋稅率3.6%。
• 宜蘭縣：採累進稅制，兩戶以下非自住房屋稅率1.5%、三戶至七戶非自住房屋稅率2%、八戶以上非自住房屋稅率3.6%。
• 連江縣：採累進稅制，兩戶以下非自住房屋稅率1.6%、三戶以上非自住房屋稅率2%。

除上列縣市政府外，其餘地方政府則依照原《房屋稅條例》訂定之稅率1.5%課稅。

3.國外「囤房稅」實施案例

（1）南韓囤房稅

於2018年針對「坐擁三棟房產以上」的屋主，將其房屋稅從0.6%～3.2%，調高到1.2%～6%。但實施3年下來，房價仍飆漲5成、租金也上漲2成，顯示政府打房無效，讓南韓總統文在寅的民調跌入谷底。

（2）中國囤房稅

2011年以上海、重慶做為個人住房房產稅改革的試點，上海市針對本地居民新購入第二間以上之房屋、以及非本地居民新購入之房屋，徵收0.6％或0.4％房產稅；而重慶市則針對獨棟高檔住宅、及非本地居民購入第二間以上之房屋，徵收0.5％～1.2％房產稅。但儘管中國政府推出打房措施，近五年來上海與重慶的新成屋價格依然大漲達56%和49%。

（3）新加坡囤房稅

於2013年推出房地產調控措施，新加坡公民購買第二間以上住宅，須繳交12%～15％額外買房印花稅，永久居民購買第二間以上須繳15%額外買房印花稅，若為外籍購屋者，則一律繳20%。除此之外，第二間房以上的貸款限制，也變得更加嚴格。

4.各黨團／立法委員《房屋稅條例》修法版本

• 時代力量修法版本：主張將「單一自住」降稅率至1%，第二、三戶維持現行1.2%，非自住住家採全國歸戶，最高為第十戶以上適用6%至10%稅率。
• 民眾黨修法版本：針對單一自住採區間稅率0.6%至1.2%，同樣採全國歸戶，最高是持有第六戶以上非自住稅率為3.6%至4.8%。
• 國民黨立委曾銘宗與費鴻泰修法版本：將非自住住家用房屋稅率自現行3.6%提高至5%，並新增條文，明訂各地方政府應以全國歸戶資料來訂定差別或累進稅率，持有四戶以上稅率不得低於5%；自住及公益出租人則不變。
• 國民黨立委賴士葆修法版本：不再區分住家用、非住家用房屋，並直接全國歸戶，最高稅率是第十戶以上課徵8%。
• 國民黨立委李貴敏修法版本：針對非自住住家課徵1.8%至3.6%不等的稅率，持有十戶以上才以最高稅率3.6%來課徵。
• 國民黨立委楊瓊瓔修法版本：自住住家稅率調降至1.0%，非自住住家稅率天花板則調高至4.8%。
• 民進黨立委郭國文與林楚茵修法版本：調高非自住住家稅率天花板至4.8%，另也將非自住住家最低稅率自現行的1.5%提高到2%，促使地方政府調高非自住稅率。

三、囤房稅在吵什麼？推與不推的原因是什麼？

1.囤房稅能抑制房價嗎？

政府課徵囤房稅的用意，就是想透過增加房屋的持有成本，逼多屋族釋出手上的空屋，讓房市冷卻下來，但真的可行嗎？

政府方看法

內政部政務次長花敬群：

囤房稅「只是旁支，不是主菜」，更不會是特效藥。處理高房價牽涉很廣，要討論的面向很多，政府也無法「一下子打趴」高房價，必須靠長期的供需結構調整來實現。

此外，按照增稅會抑制房價，減稅會提高房價的基本道理，如果一屋者減稅，表示75%房屋可能漲價，或最多只有25%房屋會跌價；反則多屋者加稅，就只有4.5%房屋的價格會被抑制。

民進黨立委高嘉瑜：

台北市政府自施行囤房稅起，房價漲幅從14.29％下降至7.84％，減少了47.6％，長期來看確實可以抑制房價。

 

另一方面，學界及業界則認為，如果要利用囤房稅來抑制房價，需提高稅率且拉大「自住」與「非自住」房屋的差距。

專家學者方看法

政大地政系特聘教授張金鶚：

1. 應採累進稅率並擴大差距，降低非自住者的投資誘因。
2. 擴大課稅範圍：持有第三戶即徵收囤房稅，影響力應可增至一成。

成大法律助理教授封昌宏：

房屋稅低且稅率差距小（僅1-2個百分點），加上調高與否的權責在地方政府，恐無法有效抑制房價。

住商不動產企劃研究室經理徐佳馨：

1. 囤房稅的稅率不高，只會對小投資客造成影響，抑制房價的效果恐有限。
2. 即使小投資客釋出空屋，一般民眾仍買不起房，最後恐落入大投資客手中，造成財富愈來愈集中。

2.囤房稅會造成房租漲價？

3年來積極打房的南韓政府，在去年祭出「囤房稅」加碼後，房價不減反增，反而導致租金飆漲，創下9年來新高，有鑑於此，台灣政府傾向暫緩推行「囤房稅」。

行政院政務委員 龔明鑫：

政府最擔心囤房稅一年增加的幾千元稅金，會被屋主轉嫁給租屋者，殃及無辜。

行政院發言人 羅秉成：

政府曾試算過，若針對持有逾4戶者徵收囤房稅，受影響的承租戶可能多達78萬戶。

以央行打房措施為例，根據主計總處公布的9月租金指數顯示，原本５月份因疫情而微幅下跌的租金指數，自8月份又開始回升，且連續創下歷史新高，造成諸多民怨。

難道沒有雙贏的辦法嗎？對此，OURs都市改革組織秘書長彭揚凱表示，韓國打房效果不彰，是因為住宅供不應求，但台灣則是空屋太多，兩國的情況並不相同。

OURs都市改革組織秘書長 彭揚凱：

囤房稅搭配出租減稅，以避稅為誘因讓空屋轉作出租，才能有效釋出市場空餘屋做有效利用，若租屋市場供給增加、租客需求量不變，房東就難以將房租轉嫁到房客身上。

3.統一立法還是因地制宜？

另一個爭論點就是，中央認為「囤房稅」若要全國一體適用，須考量城鄉差距問題，且依據《房屋稅條例》第5條規定：「各地方政府得視所有權人持有房屋戶數訂定差別稅率。」地方政府可自行調整稅率，亦可動用「地方稅法通則」調高稅率上限（30%以內），不需再另外修法。

財政部長 蘇建榮：

囤房稅要考量地方的情況，政府有政策考量台北市、新北市囤房問題較為嚴重，但不能將問題丟到全國若將單一自住房屋稅從現行百分之1.2%降至1%，但中南部縣市房屋多為單一自住，若調降稅率會導致稅收大減，影響地方政府財源。

但畢竟囤房稅算是一種「懲罰性稅捐」，若期待地方政府不怕得罪選民，「主動」提出增加稅負，且地方民意代表都舉雙手贊成，恐怕只是空想。而在實務上，目前確實只有少數縣市提高房屋稅率，大多數的地方政府，則是從低訂定徵收率。

政大地政系特聘教授張金鶚：

囤房稅稅率應由中央統一立法實施，只拉高囤房稅最高稅率也可以，但預料在立法院、議會難闖關。

北大財稅系教授黃耀輝：

囤房稅稅率應由中央統一立法實施，把門檻拉高至2%以上、甚至是2.4%也可以。

台北市政府：

1. 應依「持有戶數」課徵房屋稅，取代原依「實際使用情形」課稅，並取消自住3戶優惠，不再區分自住或非自住，並改以家戶持有戶數採累進差別稅率，保障其中1戶稅率1.2%。
2. 已建議中央修法，待法案通過後，市府將配合修訂房屋稅徵收自治條例，以適度提高持有多戶房屋者之持有成本，抑制房產炒作，落實居住正義。

而當中央與地方政府，對於「囤房稅」是要推、還是不推，爭論不休的同時，開徵「空屋稅」的聲音也再度浮出。如果不推囤房稅，那空屋稅會可行嗎？

四、什麼是空屋稅？台灣的空屋很多嗎？

「空屋稅」就是針對低度利用的房子進行額外課稅，目的是希望持有多屋者能將閒置的房屋進行出租，提高租屋市場的供給，以量制價，讓更多人能以合理價格租到房子。

1.國內空屋現況

根據內政部低度使用住宅（即空屋）統計，2020年下半年約88萬戶空屋，空屋率9.96%，乃自2009年統計以來，首次低於10%以下。內政部所謂低度使用住宅是利用房屋稅籍資料與台電用電資料，將平均用電度數低於60度的住宅，界定為低度使用住宅，也就是所謂的空屋。由下圖可知，台灣空屋率長年在10%以上，每十戶就有一戶是空屋，高居全球第一。

由前述可知，台灣的房地產市場，不僅存在囤房嚴重，也存在空屋率過高的問題，市場供需不均衡，無怪乎輿論不時呼籲，政府應盡快課徵囤房稅、空屋稅，以健全房地產市場，穩定房價。

2.國內實施情形

依照我國目前的《房屋稅條例》，是沒有「空屋稅」法源依據的，也就是不修法就無法課徵。目前僅台北市政府有針對空置房屋，明定其課徵稅率：

1. 起造人（建商）持有待銷售之住家用房屋，於起課房屋稅1年6個月內未出售者，稅率為2%。
2. 持有本市非自住之住家用房屋在2戶以下者每戶稅率均按2.4％課徵，持有3戶以上者每戶稅率均按3.6％。

3.國外實施案例

（1）加拿大（溫哥華）空屋稅

2017年開始課徵1%的「空置稅」，開徵後該市的空屋量在1年內減少了15%。加拿大聯邦住房機構指出，2019年，溫哥華的房東釋出5,000多戶公寓長期出租，部分原因就是新稅。自2017年到2019年，空置稅稅收逾8,400萬加幣（6,700萬美元），超出原本預估的每年200萬加幣；這些資金則投入開發平價房屋和補貼租金。但即便如此，溫哥華租屋市場仍舊是供不應求，餘屋接近零，即便在2020年新冠肺炎疫情期間，溫哥華地區的公寓平均租金仍上漲了1.1%。

（2）澳洲（墨爾本）空屋稅

為增加待售和出租房屋的庫存量，自2018年開始針對一年內空置6個月以上的房屋，按照房屋估值徵收1%的空屋稅。但成效卻不如預期，自開徵空屋稅後，有些屋主會僱人到屋內開燈，製造有人居住的假象。根據統計，截至2019年為止，原預測4年內可課徵8,000萬澳幣，實際卻不到2,000萬澳幣。

（3）日本空屋稅

根據調查，2013年日本共有820萬戶空屋，占全國住宅總數的13.5%，等同每7間有1間是空屋。隨著少子化、高齡化加劇，高空屋率的情況持續惡化，因此日本政府於2016年2月底實施「空家等対策の推進に関する特別措置法」（空屋對策特別措置法），針對有傾倒危險、嚴重危害衛生、嚴重破壞景觀及與周遭環境不適切狀態的空屋，取消固定資產稅的優惠稅率，最多可能要多繳5倍的稅。許多屋主因為負擔不起，紛紛廉價拋售老宅，甚至出現1日圓拋售的奇特現象。

五、空屋稅可行性高嗎？推與不推的原因是什麼？

1.「空屋」難認定，恐致稽徵困難？

台灣目前是以「平均用電度數＜60度」的低度使用住宅，來推估空屋數量，而財政部擔心，若單純以水電使用量作為判定標準，恐怕不夠精準；但若要釐清實際狀況，需由第一線的稽徵人員來作認定，又會增加稽徵成本、也可能產生爭議。

財政部：

1. 若要課徵空屋稅，必須先釐清空置的原因：例如就學、就業、就醫、依親、出國等原因而無人居住之房屋，或位於偏鄉、生活機能差、老舊不堪使用等因素而無法出售或出租之房屋，如果對其加重課徵空屋稅，恐殃及無辜。
2. 第一線的稽徵人員可否進入屋內確認實際使用情形，若由地方政府來作認定，將會耗費相當大的稽徵成本，且對地方財政收入增加有限，可能還會增加徵納雙方爭議及爭訟，不符稽徵成本。
3. 若以水電使用量來判定是否為「空置房屋」，恐發生屋主為了規避課稅，刻意浪費水電等資源的現象。
4. 房屋空置期間如何界定方屬合理，也有待商榷。

民進黨立委江永昌：

顧及各地房屋供需的差異，可針對特定地區開徵，並詳列具體的定義和排除條款，既減去第一線稽徵人員認定上的困難，也能避免傷及無辜。

若全面實施空屋稅，或許是有技術層面的困難，但並非完全無法推行，政府可以參考他國的作法，像是加拿大、澳洲開放特定城市實施，讓地方政府自行認定，哪些空屋該被額外課稅；日本又是如何從846萬戶的空屋中，區分出哪些是屬於長期無人使用及預定拆除的住宅、哪些是打算用來出租、準備拿來出售的空屋、或為平時沒人住，但週末用來度假、加班回不了家時用來過夜的「次要住宅」。

六、囤房稅與空屋稅，誰能有效打房？

1.囤房稅能有效打房嗎？

從上述整理可知，「囤房稅」在國際上的案例較多，國內支持者也較多，現行法源也有，但最大的爭議就是地方政府基於種種考量，不願實施差別稅率。不少黨團、委員皆提案要在《房屋稅條例》中明訂差別稅率標準，或拉大稅率上下限。

在囤房稅方面，即便我國對囤房定義較國外寬鬆許多（四房以上vs.兩房以上），政府仍然反對修法加稅，主要原因是擔心屋主會將稅金轉嫁給租屋房客，但其實這方面可以靠配套措施加以避免。

10月7日，台南市政府擬定「台南市房屋稅徵收率自治條例」修正草案中，除將對持有非自住用房屋者的房屋稅，改採差別稅率（5戶以下每戶2.4％、6戶以上每戶按3.6％），並加入非自住房屋予包租代管即可排除的條款，意味囤房稅的修法在技術層面是可行的。但若出租即免額外課稅，便會降低囤房族拋售房屋的壓力，對房屋買賣市場，影響恐怕有限。也就是說，想靠囤屋稅打房、抑制房價，只怕不易。

2.空屋稅能有效打房嗎？

至於「空屋稅」，目前在國外則較少案例，支持者也相對較少，更無現行法源依據。此外，日本是以治安、景觀為考量而課稅，而危老房屋應該不是台灣想抑制房價的主要標的。墨爾本的例子是失敗的，溫哥華是相對成功的，但溫哥華推動空屋稅的目的，也不是為了打房，而是增加租屋市場的供給。由此觀之，想靠空屋稅打房，只怕也是不易？

3.囤房稅與空屋稅兩者併行？

前台南縣縣長蘇煥智：

目前全國空屋率超過10％以上。如何降低空屋率、增加持有成本？更有效的方法應該是課徵空屋稅、空地稅（但因人口外移導致的空屋、空地，應不能課空屋稅或空地稅）；並提高囤房稅（增加持有累進稅率）才是真正的解決方案！

民進黨立委鍾佳濱：

財政部應就房屋稅務進行本質上釐清。例如：到底是財產稅、奢侈稅或者使用稅。他說，汽車使用牌照稅，是這種繳了不使用沒關係的類型，還是針對房屋數量多寡進行課稅，類似一種富人稅的類型，要能釐清才能針對「囤房」（數量多寡），還是就「空房」（空著不用）對症下藥，才有政策效果，兩者不能混為一談。鍾佳濱強調，如果財政部目前若無法區分房屋有沒有使用，也代表不能就「空置」來討論。

七、政府打炒房，有更好的做法嗎？

囤房稅與空屋稅基本上都是調整房屋稅的稅率，而包含內政部次長花敬群以及不少學者專家，都指出真正該改革的，是房屋稅的稅基，而非稅率。

內政部政務次長花敬群：

房市的稅制改革，重點在於稅基，而不是在稅率。

財政部長蘇建榮：

台灣的「囤房稅」稅率最高達3.6%，比起國外房屋稅稅率大多1%、2%已高出不少，大多國家相對都更重視稅基的評定；但國內甚至有地方政府至今還在用10幾、20幾年前的稅基在課房屋稅，未因地制宜反映真實房價情形。

台北市議員邱威傑：

囤房稅不是萬靈丹，只是解決高房價、實現居住正義多管齊下的「其中一管」，比起去提高稅率，囤房稅稅基才是問題的根本。

由於囤房稅的計算方式是「房屋評定現值×課稅稅率」，而許多地方政府已多年未調整稅基（即房屋現值），與市場上實際的成交價存在著巨大落差。如果只仰賴中央調高稅率、但地方稅基不動，也無法增加房地產持有成本。

房屋評定現值，其計算係依照房屋標準單價、折舊率、地段率綜合評定而來。房屋評定現值是由各縣市的不動產評價委員會進行評定，不少縣市的房屋評定現值都遠低於市場交易價格，甚至幾十年都未調漲。

根據立法院預算報告，「房屋課稅現值不及實際工程費單價的1/5，而後者更低於實際交易價格。」房屋持有成本過低，使得囤房負擔不高，也使得空屋代價也還好，只要房價漲幅始終高過房屋評定現值調漲幅度，投資者仍舊有賺無賠。

只是稅基改革，仍卡在地方政府。地方政府基於政治考量不願調整，其他人也無可奈何。財政部為加強稅基合理化，未來擬要求地方政府評定房屋現值後，成果報財政部核備，定期公開、訂定努力程度指標，但該措施若強制力不足，最終實施成果如何，只怕還有待時間觀察。